Kisalkotmányozás előnyei - Halász Iván

Alkotmányozásra készül az ország. Az Alaptörvény módosításával a folyamat voltaképpen már kezdetét is vette. Jogásznemzetnek mondta egykor valaki a magyart. Hogyan is fogjunk ma hozzá?

Április óta az egész magyar alkotmányjogász társadalmat intenzíven foglalkoztatja az alkotmányozás kérdése. 1989 ót ez lenne már a harmadik ilyen hullám hazánkban. Korábban, a zaklatott XX. században még több ilyen, akár komplex, akár csak ideiglenes (átmeneti) folyamat is végbe ment. A jelenlegi már el is kezdődött az Alaptörvény 16. és 17. módosításával. A kormányzó többség a későbbiekben pedig igazi nagy alkotmányozást ígér, komoly szakmai és társadalmi részvétellel, majd végül népszavazással. A mostani folyamat valószínűleg több lépcsőből fog állni, ami egyáltalán nem szokatlan. Ennek szükségességéről és ütemezéséről közvetlenül a választások után értekezett Chronowski Nóra a Válasz Online hasábjain.

Előzetesen tisztázandók

Célszerű lenne azonban a folyamat kezdete előtt tisztázni néhány fontos kérdést. Nevezetesen azt, hogy az alkotmányozásra egyáltalán szükség van-e, ha igen, akkor mik a fő kihívások, megoldandó problémák, és azt is, milyen lehetséges út vezet leginkább eredményre? A kitűzött célok tükrében azt is célszerű körüljárni, hogy az alkotmányozási folyamatnak milyen buktatói lehetnek? A folyamat szükségességéről megoszlanak a vélemények, de így volt ez 2011-ben is, hiszen akkor is főleg a győztesek politikai akaratán, nem pedig az égető társadalmi igényen múlt az Alaptörvény elfogadása. A mostani helyzetben aligha kétséges, hogy valamit kezdeni kellene a magyar közjogi rendszerrel és alkotmányos kultúrával.

Békés hatalomváltás

Adott társadalom általában többféle megoldással is együtt tud élni, azaz új alkotmánnyal ugyanúgy, mint a régi módosított szövegével. A kérdés inkább az, hogy egy ilyen dokumentum mennyire tesz eleget a modern konstitucionalizmus főbb elvárásainak (ilyenek a jogegyenlőség és a demokratikus hatalomgyakorlás garantálása, a hatalommegosztás, az emberi jogok tiszteletben tartása stb.), illetve mennyire képes integrálni az érintett társadalmat.

Ha a konstitucionalizmus főbb elvárásainak megfelel az alkotmány, általában garantálni tudja a társadalmi békét és a békés hatalomváltásokat. Segít, ha valamely alkotmányos dokumentumot nem egyoldalúan, hanem többé-kevésbé konszenzussal fogadnak el. De akár egy oktrojált alkotmány is betöltheti ezt a funkciót, ha jól van megfogalmazva, és a társadalom idővel azonosulni tud vele.

Fő közjogi kihívások

A másik kérdés az, hogy közjogilag melyek a leginkább megoldandó problémák? A most még hatályos Alaptörvény egyik szimbolikus újításának sokan a mottóhasználatot tekintették. Az alkotmányozó hatalom ugyanis a Himnusz kezdősorát („Isten, áldd meg a magyart!”) helyezte el a Nemzeti hitvallásnak nevezett preambulum elé. Habár számos alkotmány tartalmaz invokációt, Isten segítségül hívását, Isten végső forrásként való említését, aligha helyénvaló közjogi műben ilyenkor felszólító módot használni (hiszen a jog a kijelentő módon alapszik, ráadásul a sor kivéve eredeti összefüggéséből elveszíti a vers fohászjellegét). Mindez nem jelenti az invocatio Dei a priori elutasítását, de 2011-ben talán jobb lett volna következetesebben tanulni az 1997. évi lengyel példából. 

Csakhogy az igazi probléma másban rejlik. A 2011-ben megszületett szöveg és a hatályos magyar választási szabályozás elé ugyanis a jogalkotók mottóul elhelyezhették volna az ABBA együttes híres slágerének címét: The Winner Takes It All(A győztes mindent visz). Bár alkalmas passzust Thuküdidészből is vehettek volna, vagy Liviustól: „Vae victis!” (Jaj a legyőzötteknek!) A hatályos parlamenti választási rendszer ugyanis egyszerűen nem jó, sőt, már-már köz- és önveszélyes, hiszen az eddigi tíz országgyűlési választáson összesen hat alkalommal minősített, azaz alkotmányozó (kétharmados) többséget eredményezett. Ez több mint az esetek fele! 2011 előtt még valamivel jobb volt a helyzet, mert az eredetileg kétfordulós többségi választási rendszer csak kétszer, 1994-ben és 2010-ben eredményezett kétharmadot, a Fidesz-KDNP által bevezetett modell viszont már mindegyik alkalommal!

Így joggal merül föl a kérdés, hogy ilyenkor mire jó az alkotmány, azaz mennyire képes kordában tartani a győztest. Ha a hatályos magyar közjog ismerné a közvetlen államfőválasztást, netán kétkamarás lenne a törvényhozás és az Alkotmánybíróság összetétele nemcsak egy hatalmi tényezőtől (nevezetesen a parlamenti kétharmadtól) függne, akkor talán ilyen választási szabályozás mellett is érvényesülhetnének korlátok, de ezek közül jelenleg egyik sem áll rendelkezésre.

A magyar alkotmányos rendszer további súlyos problémája az elégtelen hatalommegosztási konstrukció és az alkotmány túl könnyű módosíthatósága, amelyhez képest mellékesnek kell mondanunk az egyoldalú és emiatt meglehetősen ideologikus alkotmányozásból eredő bonyodalmakat.

Mi sem példázza ezt jobban, mint az elmúlt tizenhat év tizenöt Alaptörvény-módosítása. Ezek többsége jelentősen rontott az alkotmányos szöveg szakmai minőségén és társadalmi elfogadhatóságán. Különösen negatív volt a 2010 előtti Magyar Köztársaság alkotmánybírósági gyakorlatával szakítani próbáló negyedik, és az alapjogi hierarchiát megzavaró, sőt, bizonyos alapjogokat indokolatlanul korlátozó tizenötödik módosítás hatása.

Gyorsreagálás következményekkel?

Ha ideiglenesen is, az egyoldalú alkotmányozás hagyománya mégis mintha 2026 áprilisa után is folytatódnék. Ez nyilvánvalóan a kialakult helyzetből is adódik, különösebb ideológia vagy tudatos szándék nem vezérli. Sok múlik viszont a győztesek nagyvonalúságán és a vesztesek konstruktivitásán is.

Az eddigi két módosítás ugyan az alkotmányozó szerint az alkotmányos és jogállami helyreállítás jegyében történik, és egyelőre csak gyorsreagálású beavatkozást, nem pedig komplex vagy átmeneti, úgynevezett kisalkotmányozást jelent. A gyorsreagálásnak azonban lehetnek hosszú távú kihatásai. Erről tanúskodnak a bevezetett képviselői és miniszterelnöki cikluskorlátozások, illetve néhány más szerkezeti változás. Ezek viszont nem az égető hatalommegosztási kérdéseket, hanem a választók támogatta rendszerváltás személyügyi problémáit akarják megoldani.

A konkrét személyügyi kérdésekben két megközelítés rajzolódott ki – az egyik úgyszólván nonkonform, mondhatni „forradalmi” jellegű (az államfő esetében), a másik inkább graduális, már-már „organikus” az alkotmánybíróság és a bíróságok tekintetében. Kérdés, hogy a társadalmi támogatottság és a régi rossz alkotmányos gyakorlatoktól való elfordulás szükségessége indokolja-e a nonkonform megoldásokat, ha a probléma hagyományos úton is megoldható lenne. A mostani – remélhetőleg közjogilag korszakváltó – helyzetben a politikai célszerűség ugyan vonzó lehet, de az elkövetkező alkotmányozási folyamatnak éppen ennek kell gátat vetnie. A parlamenti többség erre tett ígéretet.

Részvételi alkotmányozás

Továbbra is Alaptörvény-módosításba csomagolt intézkedések születnek, amelyek megpróbálják jobban vagy rosszabbul orvosolni az eddigi közjogi rendszer hiányosságait, kiküszöbölni a korábbi egyoldalúságait, vagy rögtön elkezdődik a beígért nagy részvételi alkotmányozás? Az utóbbi nyújthat a társadalomnak katartikus élményt, de kudarcba is fulladhat. Az eddigi részvételi alkotmányozási folyamatok nemegyszer kisiklottak (Izland, Chile). Ilyenkor olyan kérdések is napirendre kerülnek, amelyek ugyan fontosak a társadalom markáns szegmensei számára, de a többségnek megosztók. Sőt, megesik, hogy a legnagyobb viták szimbolikus kérdésekről, nem pedig az alkotmányos rendszer igazi működési zavarairól folynak. De kellemesen is lehet csalódni, és elképzelhető, hogy a magyarországi helyzet más lesz, mint az említett országokban.

A másik probléma a ratifikációs (jóváhagyó) népszavazásban rejlik. Amikor ugyanis a többéves előkészítő munka után sor kerül rá, az állampolgárok sokszor nem az eléjük terjesztett szöveg minősége és alkotmányos értékei, hanem a pillanatnyi hangulatuk vagy az éppen domináns pártpolitikai kommunikáció hatása alapján döntenek. Az alkotmányozás lehet tehát emelkedett erkölcsi és társadalmi aktus, de nyers politikai cselekmény is, annak minden járulékával együtt.

Átmeneti kisalkotmány

Emiatt megfontolandó lenne az eseti gyorsreagálású és a nagy („végső”) alkotmánymódosítás közé beiktatni egy köztes, átmeneti vagy kisalkotmányozást, amely komplex módon rendezné a legégetőbb hatalommegosztási kérdéseket. A XX. században a lengyelek például háromszor is így jártak el (1919, 1947, 1992), de az 1918 és 1920 közötti Csehszlovákiában is ez volt a megoldás. Igaz, ilyen dokumentum elfogadása könnyen eredményezhet tartós közjogi provizóriumot. Magyarországon van is ennek hagyománya, elég csak az 1920 és 1944, majd az 1946 és 1949 közötti évekre gondolni.

Tanulságos az 1946. évi I. törvénycikk, amely ugyan nehéz körülmények között született, és leginkább a második Magyar Köztársaság kikiáltásáról híresült el, de tartalmilag az addigi egyik legdemokratikusabb átfogó magyar közjogi normának számított. Egyebek mellett röviden először foglalta össze ilyen magas szinten az alapjogok kérdését, másrészt létrehozta a köztársasági elnöki intézményt, és rendezte a törvényhozás, végrehajtás és igazságszolgáltatás közötti viszonyrendszert. Emiatt átmeneti kisalkotmánynak is lehetett tekinteni.

Ilyen köztes, de komplex kisalkotmány elfogadása arra is megoldás lehetne, hogy a mostani Alaptörvény sok társadalmilag dezintegratív, többnyire erősen ideologikus és inkább biológiai vagy történelemtankönyvekbe való elemét ne kelljen külön-külön kigyomlálni a hatályos szövegből, illetve – és ez a legfontosabb – átfogóan és átgondoltan lehessen szabályozni a főbb hatalmi szervek egymáshoz való viszonyát. Az alapjogok kérdése ugyan kemény dió, de a visszatérés a 2010 előtti, többé-kevésbé konszenzusos állapotokhoz e téren talán nem ördögtől való gondolat. Hasonló lehetne a helyzet az alkotmány uniós klauzulájával is, amely – annak idején konszenzusos – lényegét a 2011. évi Alaptörvény is átvette.

Nagyon jó lenne, ha a parlamenti többség ígéretének megfelelően önkorlátozást gyakorolna több kérdésben, és az aktuális ellenzék is partner lenne a kívánatos kisalkotmányozásban, hiszen a jelenleginél kiegyensúlyozottabb közjogi (hatalmi) rendszer össznemzeti érdek. Annál is fontosabb tartózkodni az olyan jogi megoldásoktól és politikai kiáltványoktól, amelyek megkérdőjelezik a folyamatnak és résztvevőinek legitimitását.

A kolerikus magyarországi politikai rendszer immár szinte minden magyar politikai párttal megtapasztaltathatta a nagy diadal és a nagy kudarc érzését. Olyan nehézsúlyú „pártmamutokat” eredményez, amelyek árnyékában csak nehezen tudnak kinőni az igazán felkészült alternatívák, ami aztán megnehezíti a normális, félelemmentes hatalomátadásokat. A túl nagy többség pedig óvatlanná és felelőtlenné válhat. Sőt, ahogy azt az elmúlt évek is tanúsítják, a túl nagy és túl hosszú ideig tartó többség árt a kormányzó politikai erők belső demokráciájának is.

Ha megfelelően kiegyensúlyozott, lehetőleg közösen megalkotott ideiglenes alkotmányos keret áll rendelkezésre, az megkönnyítheti a későbbi nagy alkotmányozást is, mert megfelelő időt biztosíthat hozzá, illetve csillapíthatja az indulatokat. Ugyanakkor az is fontos, hogy ez a keret ne legyen könnyen elsöpörhető régi vagy új egypárti többség által, tehát szilárdabb alapokra kell helyezni a mostaninál. Ha a folyamat elhúzódik, az sem tragédia, mert hazánkban a több évtizedes közjogi provizórium sem ismeretlen jelenség.

Átmeneti kisalkotmány megnyugtatóan rendezhetné a legégetőbb kérdéseket, mindenekelőtt kiigazíthatná a magyar választási és a hatalommegosztási rendszer hibáit. Ezzel helyreállhatna a parlamentarizmus, vagyis a többé-kevésbé kiegyensúlyozott pártok váltógazdasága, ahogyan több hatalmi ág ellenőrzött működése is biztosítva lenne, miközben széles társadalmi részvétellel nyugodtan dűlőre lehet jutni az alkotmány többi részéről. Így nem okozna a törvényalkotásban és a kormányzásban zavart, ha az alkotmányos vita időről időre vakvágányra terelődik, amit az ország megosztottságát ismerve aligha zárhatunk ki. Forrongó külvilágunk ugyancsak indokolja az átmeneti, kisalkotmányos rendezést.

A szerző alkotmányjogász és történész

Az írást az eredeti megjelenés helye, az Országút című folyóirat hozzájárulás közöljük: https://orszagut.com/kozelet/a-kisalkotmanyozas-elonyei-9869

Megjelent: Országút, 172. szám (2026. augusztus 13.)